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2013 | Questions fréquemment posées: à propos de la décision de la Commission européenne d’instituer des droits provisoires sur les importations de panneaux solaires en provenance de la Chine (affaire AD 590)
Q: Pourquoi la Commission européenne intervient-elle dans cette affaire?
R: En juillet 2012, la Commission européenne a été saisie d’une plainte formelle et valable déposée par une association de fabricants européens de panneaux solaires, EU Pro Sun. Cette plainte fournissait des éléments de preuve attestant que des producteurs-exportateurs chinois se livrent à des pratiques de dumping sur des panneaux solaires qu’ils introduisent dans l’Union européenne, causant un préjudice à l’industrie de l’Union. En pareil cas, la Commission est légalement tenue de donner suite et d’ouvrir une enquête antidumping (fiche d'information sur les plaintes antidumping). Les relations commerciales avec des pays tiers doivent reposer sur le principe d’équité. Le dumping et les subventions, pratiques contraires aux règles de l’OMC, enfreignent le principe de loyauté des transactions commerciales et portent préjudice à l’industrie de l’UE.
Q: Est-ce le début d’une guerre commerciale?
R: La Commission est chargée de protéger l’industrie européenne contre les pratiques commerciales déloyales appliquées à l’étranger. Il ne s’agit pas d’instaurer un protectionnisme ni de déclarer une guerre commerciale mais de rétablir des conditions de marché équitables. Le dumping est une pratique commerciale déloyale qui porte atteinte à l’emploi dans l’UE et à laquelle il doit être mis fin dès lors que son existence est établie. Les actions de défense commerciale engagées par l’UE visent donc à obtenir une «justice commerciale» pour les entreprises et les travailleurs européens.
Les enquêtes antidumping et antisubventions actuellement menées pour les panneaux solaires ne diffèrent en rien des autres procédures de défense commerciale et ont le même objectif que celles-ci, à savoir garantir des conditions de concurrence égales pour tous. L’intervention de la Commission s’appuie sur des éléments de preuve clairs et étayés montrant l’existence d’un dumping ainsi que le préjudice qui en résulte pour l’industrie photovoltaïque européenne. Les droits de défense des producteurs chinois ont été ‑ et continueront d’être ‑ pleinement respectés. La seule particularité de cette affaire tient aux sommes qui sont en jeu. En effet, en 2011, les exportations vers l’UE de panneaux solaires et de leurs composants essentiels en provenance de la Chine ont représenté quelque 21 milliards d’euros.
La Commission européenne s’est dès le départ montrée favorable à la recherche d’une solution négociée acceptable avec la Chine. Des négociations officielles peuvent être entamées dès la fin de l’examen préliminaire ‑ c’est-à-dire, dans l’enquête antidumping portant sur les panneaux solaires, après le 5 juin 2013. Par «solution négociée», on entend un «engagement de prix volontaire» offert par les exportateurs. Cette offre doit satisfaire à plusieurs exigences juridiques générales, la principale étant que les exportateurs s’engagent à respecter un prix minimal permettant d’éliminer le dumping préjudiciable. Il ne s’agit pas de fixer les prix à des niveaux spécifiques mais plutôt d’éviter qu’ils ne descendent sous un certain plancher. Autres exigences générales: l’engagement offert doit mettre fin au dumping préjudiciable, il doit pouvoir être mis effectivement en pratique et doit pouvoir être contrôlé de manière efficace.
L’UE n’a donc aucun intérêt à déclencher une guerre commerciale. Si la Chine considère que notre action n’est pas justifiée, elle peut en référer à l’OMC. De même, si la Chine prend des mesures de rétorsion qui enfreignent les règles de l’OMC, l’UE n’hésitera pas à les contester auprès de cette organisation.
Q: Pourquoi une solution négociée n’a-t-elle pas encore pu être trouvée dans cette affaire?
R: Selon la réglementation, une offre d’engagement ne peut être prise en compte qu’après que des conclusions provisoires ont été établies. La Commission européenne examinerait très sérieusement toute offre tenant valablement compte de ces conclusions. Elle est en communication régulière avec les autorités chinoises et continue à réfléchir aux moyens d’arriver à une solution à l’amiable.
Q: Ces mesures sont-elles protectionnistes?
R: Les mesures de défense commerciale ne sont ni protectionnistes, ni illégales. Au contraire, il s’agit du recours juridique pour sauver une industrie confrontée au dumping massif pratiqué par un pays tiers. Les mesures de défense commerciale visent à rétablir des conditions de concurrence équitables. Les importations bon marché mais faisant l’objet d’un dumping ne sont pas un droit. Tous les membres de l’OMC, dont la Chine, peuvent engager une action si leur industrie subit un préjudice du fait d’un dumping.
En outre, des enquêtes de ce type, conformes aux règles de l’OMC, sont menées par la plupart des membres de l’organisation ‑ y compris par la Chine. L’UE reste modérée dans son recours aux mesures antidumping et antisubventions: en 2012, cent douze mesures y étaient en vigueur, c’est-à-dire deux de moins qu’en Chine. Beaucoup de procédures de défense commerciale engagées par l’UE concernent la Chine: actuellement, cinquante-deux produits chinois font l’objet de mesures antidumping définitives de l’UE, et deux de mesures antisubventions. Quatorze enquêtes antidumping et deux enquêtes antisubventions concernant des produits chinois sont menées actuellement. Cette situation s’explique par des surcapacités énormes dues à des mesures d’incitation étatiques. Cependant, ces enquêtes ne concernent qu’une toute petite part des échanges entre les deux blocs et la Chine enregistre un très fort excédent dans ses relations commerciales avec l’UE. D’une manière générale, les procédures de défense commerciale de l’UE ne concernent que 0,17 % environ des importations globales de celle-ci en 2012. Tant que les enquêtes restent conformes aux règles de l’OMC, il n’y a aucune raison pour qu’elles affectent les relations commerciales entre l’UE et la Chine.
La Commission européenne est tenue d’intervenir lorsque des entreprises de l’UE sont lésées par des pratiques commerciales déloyales. Elle le fait toujours dans le respect des règles de l’OMC, tant sur le fond que sur la forme. Il n’y a aucun protectionnisme en jeu.
Cliquez ici pour avoir accès à des statistiques sur les mesures de défense commerciale de l’UE.
Q: Comment la Commission détermine-t-elle le taux du droit?
R: Les méthodes de la Commission pour calculer le taux du droit sont transparentes et cohérentes. Toutes les parties intéressées ont accès à la version non confidentielle du dossier de l’enquête. Le taux du droit institué est calculé de manière à mettre fin au préjudice causé à l’industrie de l’UE et à rétablir des conditions de concurrence équitables ‑ ni plus ni moins. Le calcul s’effectue sur la base des prix et des coûts vérifiés. En limitant le niveau du droit au strict nécessaire pour mettre fin au préjudice résultant du dumping, l’UE va au-delà de ce que prescrivent les règles de l’OMC, en imposant un taux inférieur à celui qu’elles autorisent («règle du droit moindre»). En effet, en vertu des règles de l’OMC, l’UE aurait le droit d’instituer un droit équivalent à la marge de dumping, beaucoup plus élevée.
Q: Pourquoi le droit est-il introduit en deux étapes dans cette affaire?
R: Eu égard aux circonstances exceptionnelles de cette affaire, et en particulier à la nécessité d'assurer la stabilité des approvisionnements de panneaux solaires dans le court terme, il est jugé approprié d’introduire les mesures provisoires de manière progressive, en deux étapes. Une période caractérisée par un droit moindre garantira une offre suffisante pour répondre à l'ensemble de la demande, tout en permettant à l'industrie de l'Union de s'adapter à la situation et d'augmenter progressivement ses approvisionnements.
Q: Quelles sont les principales constatations de l’enquête antidumping?
R: La conclusion provisoire de l'enquête était que les panneaux solaires chinois et leurs composants essentiels (wafers et cellules) sont vendus sur le marché de l’UE à des prix inférieurs à la normale, avec des marges de dumping pouvant atteindre 112,6 %. De telles pratiques se traduisent par des marges de préjudice allant jusqu’à 67,9 %, qui lèsent gravement l’industrie de l’UE et entraînent de nombreux dépôts de bilan et situations d’insolvabilité chez les producteurs européens. Enfin, l’évaluation de l’intérêt de l’Union a montré que les éventuelles répercussions négatives des mesures seraient plus que compensées par les gains économiques pour les producteurs européens.
Q: Quels éléments ont été pris en considération dans l’analyse du «critère de l’intérêt de l’Union»?
R: Les intérêts de divers opérateurs de l’Union (producteurs, importateurs, producteurs de matières premières et de machines, promoteurs de projets, installateurs et consommateurs/utilisateurs finaux) ont été examinés en vertu du «critère de l’intérêt de l’Union», le but étant de déterminer si des raisons impérieuses s’opposaient à l’institution de mesures provisoires.
Selon les conclusions provisoires de l’enquête, les mesures provisoires devraient rétablir des conditions commerciales équitables. Celles-ci donneraient à l’industrie photovoltaïque la possibilité de connaître une croissance durable, avec à la clé un accroissement de la production et de l’emploi dans l’Union, ainsi que le maintien de l’avance technologique européenne dans le secteur.
Par ailleurs, les effets négatifs éventuels des mesures sur les importateurs, les fournisseurs de composants et les installateurs seraient probablement de courte durée, car ces opérateurs pourraient vraisemblablement diversifier leurs activités, trouver d’autres fournisseurs et compenser au moins partiellement leurs pertes. La question de l’emploi dans le secteur photovoltaïque a fait l’objet d’une attention particulière. Les mesures devraient avoir une incidence globalement positive à cet égard, avec plus d’emplois préservés et créés que perdus.
Enfin, l’absence de mesure entraînerait un risque grave de dépendance de l’Union vis-à-vis des importations chinoises, ce qui pourrait entraîner une hausse des prix pour les consommateurs /utilisateurs finaux et une baisse de qualité.
Q: Les mesures auront-elles des conséquences pour les objectifs de la stratégie Europe 2020?
R: Il n’y a aucune contradiction entre les objectifs écologiques de la Commission comme Europe 2020 et le recours à des instruments de défense commerciale. Au contraire, l’institution de droits rétablirait des conditions de concurrence équitables sur le marché photovoltaïque, jetant ainsi les bases d’une croissance durable de l’industrie dans l’Union. De plus, la réalisation des objectifs écologiques n’est pas tributaire de la seule énergie solaire. D’autres sources d’énergie vertes, un cadre législatif et financier favorable au niveau européen et national, un meilleur accès au capital ou encore un investissement constant dans la recherche et le développement sont autant de facteurs tout aussi importants. Les droits auront en réalité pour effet de faciliter l’accès au capital et d’assurer des investissements dans la recherche et le développement au sein du secteur photovoltaïque de l’Union.
Pour en savoir plus, voir une fiche d'information sur l'enquête concernant les panneaux solaires et les objectifs climatiques de l'UE (en anglais).
Q: Que se passerait-il si aucune mesure n’était instituée?
R: L’enquête a montré que l’absence de mesures menacerait 25 000 emplois dans l’Union en raison de la disparition rapide de producteurs européens. En conséquence, des emplois reposant sur des investissements coûteux et sur l’avance technologique de l’Union (qui ont permis de promouvoir la technologie des panneaux solaires) seraient perdus. Les capacités chinoises correspondent à 150 % de la demande mondiale et les importations chinoises dans l’Union représentent plus de 80 % du marché européen des panneaux solaires. Une absence de concurrence sur ce marché pourrait donc rapidement aboutir à une dépendance vis-à-vis de la qualité et des approvisionnements chinois. En outre, les producteurs chinois travaillant largement à perte, ce qui n’est pas tenable sur le plan économique, les prix des modules chinois augmenteraient vraisemblablement.
Q: Est-il vrai que les mesures pourraient entraîner d’importantes pertes d’emplois sur le marché européen des panneaux solaires?
R: L’évaluation de la Commission n’a pas abouti à la conclusion que l’institution de mesures provoquerait de lourdes pertes d’emplois dans le secteur des panneaux solaires. Au contraire, un examen attentif de l’argument relatif à l’emploi a confirmé que les mesures auraient un effet positif global sur le secteur, avec plus d’emplois préservés et créés que perdus. S’il se peut qu’un certain nombre d’emplois soient perdus chez les promoteurs de projets et les installateurs, l’enquête a montré que ces groupes ne sont pas tributaires du secteur des panneaux solaires, mais ont aussi d’autres activités commerciales. Les fournisseurs (de composants, par exemple) opèrent à l’échelle mondiale et devraient pouvoir compenser la perte partielle du marché chinois en réorientant leurs approvisionnements vers de nouveaux marchés. Enfin, les mesures préserveront 25 000 emplois qui sont aujourd’hui gravement menacés chez les producteurs de l’Union, et elles pourraient même se traduire par une augmentation de l’emploi à court terme en raison d’une éventuelle hausse de la production européenne.
Q: Quelle sera l’incidence des mesures sur l’installation des panneaux solaires dans l’Union?
R: Les mesures devraient avoir des effets positifs sur l’installation des panneaux solaires dans l’Union. Une concurrence loyale permettrait à l’industrie européenne de se développer, de réaliser de meilleures économies d’échelle et de maintenir les prix à des niveaux raisonnablement bas. De plus, les hausses de prix des produits importés pourraient être absorbées au moins partiellement grâce aux bénéfices réalisés par les installateurs. En outre, l’avance technologique de l’Union dans le domaine des panneaux solaires (conditionnée par l’existence d’une industrie fabriquant des panneaux solaires dans l’Union) sera maintenue et aurait aussi pour effet de créer de l’emploi.
Q: Quelles sont les principales constatations de l’enquête antisubventions?
R: L’enquête antisubventions a été ouverte le 8 novembre 2012 à la suite d’une plainte déposée par le même plaignant, et est toujours en cours. Les mesures compensatoires provisoires, s’il y en a, devraient être instituées au plus tard le 5 août 2013, et les mesures définitives au plus tard le 5 décembre 2013. Les allégations de subventions portent sur des prêts à faible taux d’intérêt, des crédits à l’exportation et des garanties de banques d’État, la fourniture de biens par l’État, des subventions et des incitations fiscales. Des visites de vérification ont été effectuées dans les huit groupes d’exportateurs de l’échantillon pendant le mois de mars, et auprès des autorités chinoises à la mi-avril de cette année.
Q: Quelles sont les incidences sur l’enquête concernant le vitrage solaire?
R: L’enquête en question ici n’a aucun lien direct avec la plainte concernant les importations de vitrage solaire. Il s’agit d’une enquête à part, qui porte sur un produit clairement distinct et se fonde sur les éléments propres à l’affaire. La conclusion sera également distincte et l’issue pourrait être différente. Le délai légal pour la prise de mesures provisoires éventuelles dans l’affaire du vitrage solaire est le 28 novembre 2013.
Cliquer ici pour en savoir plus sur les enquêtes antidumping et antisubvention concernant le vitrage solaire.
Q: Quelle est la prochaine étape de la procédure?
R: La Commission va analyser les observations des tiers intéressés concernant le règlement provisoire avant de formuler une proposition relative à des droits antidumping définitifs. Elle peut proposer au Conseil a) de mettre un terme à la procédure sans institution de mesures ou b) d’instituer des droits antidumping définitifs pour une durée de cinq ans. Selon les règles actuelles, le Conseil peut rejeter la proposition de la Commission à la majorité simple. Les conclusions finales seront publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 5 décembre 2013 au plus tard.
Si la décision finale est de ne pas instituer de droits antidumping définitifs, les droits provisoires, qui prendront uniquement la forme de garanties, ne seront pas perçus.
Les conclusions préliminaires de l’enquête antisubventions parallèle devraient être disponibles pour le début du mois d’août.
Source : Communiqué Commission Européenne
Voir la fiche de l'entreprise Commission Européenne
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